《珠海市城中旧村更新实施细则（试行）》正式实施

改革者

    《珠海市城中旧村更新实施细则（试行）》已经珠海市人民政府正式颁布并于2014年8月11日正式施行，该实施细则的实施将对我市的城中旧村更新和城市建设产生积极和深远的影响。

    为了让各相关主体能够依法正确地行使自己的权利，履行自己的义务，增进社会各界对该实施细则内容的进一步了解，本报记者就该实施细则的有关内容专访了市住房和城乡规划建设局相关负责人，围绕社会各界关心的热点问题进行了详细的解读。

    同时，该负责人也表示，欢迎社会各界前往该局相关科室详细咨询（联系电话：0756-2232339）或到该局网站（http://www.zhzgj.gov.cn/）垂询下载。


    一、《实施细则》的出发点是什么？具体解决什么问题？

    答：《实施细则》主要目的是为规范本市城中旧村更新活动，促进城乡建设协调发展，维护农村集体经济组织和村民的长远利益。
    具体而言，要解决四方面核心问题：
    首先，城中旧村更新必须坚持的原则。《实施细则》明确了三条原则，即村民自治、切实保障集体经济组织和村民长远利益和生态优先、规划先行三项基本原则。
    其次，如何启动和推进城中旧村更新。《实施细则》对更新模式和实施方式选择、工作主体定位，以及前期工作和申报审批工作逐一进行了梳理明确。
    再次，城中旧村更新项目容积率如何确定。《实施细则》提出了通过摸底、测算、评估、竞标四阶段，按照更新项目总成本加上合理利润与融资建筑规模收益相平衡的原则综合确定容积率的方式。
    最后，城中旧村更新项目能享受哪些优惠政策。《实施细则》在合法产权房屋的补偿标准、地价、前期工作经费和公共租赁房产权及经营收入等方面均给予了相应优惠措施。




    二、《实施细则》对村民、村集体、各级政府是如何定位的。

    答：《实施细则》坚持村民自治的原则，村民通过村民成员大会（股东大会）行使自治权利，对重大事项进行表决，并通过村集体经济组织作为申报主体（或实施主体）来组织本村城市更新工作，发挥主导作用。各区政府是属地旧村更新工作的责任主体，负责具体组织、协调、监督和管理旧村更新工作。市级政府部门负责宏观的指导和统筹协调。



    三、城中旧村可以采取哪些更新模式。

    答：有两类选择。一类是拆建，即成片拆除重新规划建设，这里面还可以细分为原地回迁和异地搬迁。另一类是综合整治，即改善消防设施、基础设施、公共服务设施、沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等，并且可以结合实际需要适当进行局部拆建。具体体现在《实施细则》第九、四十三、四十七至四十九条。



    四、城中旧村更新的实施方式有哪些。

    答：有两种方式。一种是村集体经济组织自行实施。另一种是村集体经济组织通过公开交易选择单一市场主体，签订更新合作协议合作实施，也就是通过招标选择一家开发商一起合作。并不是任何一个市场主体（也就是开发商）都可以参与竞标，参与竞标必须达到相应准入门槛。具体体现在第十一、三十五至三十七条。



    五、补偿安置协议的签订一方为何不是开发商而是村集体？

    答：原城中旧村改造项目是公开选择了开发商后，由开发商和村民签订补偿协议。事实上，存在开发商与部分村（居）民无法达成协议的问题，延缓了改造回迁的进程，损害了大多数村民的切身利益。《实施细则》明确规定由村集体经济组织编制补偿安置方案，由村民成员大会或股东大会表决通过，由村集体组织和所有成员（股东）及其他产权人签订补偿协议。村集体再自行实施或以此作为交易既定条件之一在公开市场上选择合作主体，合作主体将严格按照补偿协议执行。这样可以防止项目中途推进不下去的情况。



    六、谁是城中旧村更新工作的主角？政府在这里面扮演什么角色？还有哪些机构会介入这项工作？

    答：（一）城中旧村更新工作可以划分为三个大阶段，第一个阶段是前期工作， 第二个阶段是申报工作，第三个阶段是实施工作，这三个阶段的工作主体略有不同。其中：
    1.前期工作及申报工作均由村集体经济组织承担，也就是说在这两个阶段里面，村集体经济组织唱主角。前期工作内容包括意愿征询、实施方式确定、规划方案和拆迁补偿安置方案编制、用地及建设情况调查、房屋合法性认定申请。申报工作包括申报更新单元规划和规划设计方案、组织开展拆迁补偿安置协议签订工作、开展项目实施主体的选择及确认工作。具体体现在第十二、二十一至二十三、二十七至三十四条。
    2.实施工作由经确认的实施主体组织开展，如采取自行实施的模式，那么这一阶段就是股份公司继续担大任；如果是合作实施的模式，那么就是中标的开发商来做后面的具体工作。工作内容包括签订并履行项目实施监管协议，制定并申报项目实施计划、申请办理房地产权注销登记、申办各项报建手续及施工建设。具体体现在第三十九、四十、四十二条。
    （二）在整个工作过程中，政府部门提供相应的指导、监督和服务。具体体现在第八、十三、二十一、二十四至二十六、三十、三十三、三十五、三十六、三十九至四十二、五十一条。
    （三）参与这项工作的机构还包括提供公证或见证服务的公证机构或律师事务所，具备测算项目总成本和计容积率建筑面积资质的专业中介机构，编制更新单元规划和设计方案的规划设计单位等等。具体体现在第十三、二十六、二十七、三十三条。



    七、《实施细则》明确按照更新总成本加合理利润与融资计容积率建筑面积市场销售总额相平衡的原则进行计容建筑面积的科学测算，那么这里面能给村民的有多少？

    答：这个算法测算出来的计容建筑面积包含了回迁规模和融资规模，这两个规模怎么划分，蛋糕怎么切，主要取决于对房屋合法性进行认定和保留给村集体经济组织的利益。具体体现在第十五、二十六、二十七条。
    在测算的过程中，有对村民和村集体利益保障的充分考虑：
    （一）对现有房屋有合法性认定准则和补偿标准，一是要求村民自清自查房产情况后，由政府部门组织对房屋合法性进行认定；二是要求统一补偿标准，补偿方案要表决公示，其中合法产权房屋按照1:1.1的比例进行回迁或市场评估价值确定货币补偿额。具体体现在第十六、二十二至二十四、二十八至三十一条。
    （二）对改造后集体物业设有保障底线，一是要求改造后必须留有独立的村集体经济发展用地；二是限定其用地性质和发展方向，即保留划拨性质，仅用于建设集体经济发展物业，该用地及地上建筑物产权由村集体经济组织单独享有，不得用于开发商品住宅；三是对村集体经济发展物业的所占比例提出限定，对更新单元测算容积率在2.5以内的，不得低于总回迁计容积率建筑面积的10%，更新单元测算容积率超过2.5的，设定为总回迁计容积率建筑面积的10%。具体体现在第十四、十七至十九条。




    八、10%的村集体物业补偿比例是固定值吗？

    答：细则中规定了，城中旧村更新项目除了对村集体原有的物业进行补偿以外，还另外给予村集体不少于回迁建筑计容建筑面积10%的房屋，作为村集体经济发展物业。这些村集体的房屋均是独立占地，由村集体经济组织单独享有。这10%是下限，可以更高，即在旧村的回迁房屋量不大，自我平衡的测算容积率小于2.5时，以2.5作为项目的用地容积率不变，通过竞争谁给予村集体的利益最多（当然不得少于10%）来确定中标者。但是，如果旧村的回迁房量大，测算容积率超过2.5，则补偿给村集体的物业就固定为10%。



    九、旧的城中旧村给村民的补偿最高可达1:1.2，可是《实施细则》却提出按照合法产权房屋按照1：1.1的比例来补偿，这不是降低了村民的补偿标准了吗？如何理解？

    答：在《实施细则》中，一方面，对于合法产权房屋的认定标准，新政策相比较旧政策已放宽；另一方面，加上村民参与分享的10%（甚至超过10%）的村集体经济发展物业，村民实际享受到（直接和间接）的补偿比例已达1:1.21；加上目前原有旧房和补偿安置新房之间建设成本和市场评估价格差异巨大，实际上，按照1:1.1的比例补偿实际已远高于原有大部分城中旧村改造项目。


    十、《实施细则》提及了一个容积率数值2.5，如何理解？

    答：《实施细则》遵循按规划确定容积率的原则，但是采用2.5的容积率作为一个杠杆进行调节。
    在自我平衡的预测容积率超过2.5的情况下，会以降低容积率作为市场主体参与改造的竞标条件，谁承诺的容积率最低则谁中标。举个例子：假如测算（含合理利润）出来要达到3.5，那么在给村集体的10%物业不变的情况下，就以3.5为竞标的上限，谁承诺的容积率最低（比如3.3）那么谁就中标，并且以该容积率（3.3）作为项目规划容积率。这样的设计充分体现了容积率作为一个杠杆，兼顾了环境宜居和公平原则。
    如果旧村过往对村民建设管理到位，自我平衡的预测容积率可能小于2.5，那么容积率就确定为2.5，通过竞争谁给予村集体的利益最多来确定中标者，这样村集体的利益就有可能超过10%，村民获益更大。
    以上内容具体体现在第五、十、三十七条。




    十一、城中旧村更新项目地价如何计收？

    答：《实施细则》明确政府以扶持村集体经济为原则，政府在城中旧村更新中不收取任何土地收益。具体体现在第二十条。



    十二、改造后如有剩余生产留用地，在使用上有没有限制或扶持政策？

    答：保留划拨用地来源，严格控制其用于开发房地产，鼓励用于保障性住房建设，涉及土地可以置换至园区周边，产权和收益均归村集体所有。具体体现在第四十三、四十四条。



    十三、前面谈到规划编制等工作由村集体经济组织来组织实施。这里面会涉及到规划编制等前期研究资金的问题，在《实施细则》中有没有做相应的对策？

    答：《实施细则》研究过程中考虑了这个问题，毕竟每个村实际情况不一样。对于经济实力强的村，自行实施改造不存在资金方面的问题；但对于经济薄弱的村，可能前期工作都会有资金瓶颈。我们的解决思路是由各区政府（管委会）在城市更新土地收益专项经费中先行垫付，在项目实施主体确认后，再由项目实施主体承担。



    十四、《珠海市城市更新管理办法》里面讲到对拆建项目要求贡献一部分用地无偿交予政府进行公共配套设置等建设，这对城中旧村城市更新项目有无区别？

    答：《实施细则》是以城市更新管理的配套性政策文件这一定位来制定，在这个问题上与《珠海市城市更新管理办法》是一致的。也就是说，城中旧村城市更新项目都要依据更新单元规模划定用于公共服务配套设施等建设的独立用地（即补公项目用地）。具体体现在第十四、五十八条。



    十五、《珠海市城市更新管理办法》里面讲到综合服务体配套住宅时须按一定比例建设公共租赁住房，对于城中旧村城市更新项目是否有这方面的强制规定？

    答：《实施细则》在公共租赁住房方面没有作强制性规定。原因有两点：一是按照国家和省的有关精神，城中旧村属于城市棚户区，其更新改造本身就属于保障性住房工程，其回迁住房纳入保障性住房的统计口径。而《珠海市公共租赁住房管理办法》中的配建要求是针对非保障性住房项目的。因此是符合《珠海市公共租赁住房管理办法》立法本意的。二是基于控制城中旧村改造的整体开发容量考虑，如果要求配建10%的公共租赁房，则加大了改造成本，最终只能通过提高项目容积率来实现经济平衡。而目前需要改造的城中旧村现状建筑规模都普遍较大，要控制整体开发规模已属不易，再提高容积率将给城市带来负面影响。



    十六、目前我市城中旧村更新工作有何总体计划安排？

    答： 《实施细则》的出台，为我市的城中旧村更新工作明确了政策引导和工作思路。随着港珠澳大桥建设的稳步推进，东部城区旧村更新工作刻不容缓。根据港珠澳大桥延长线及港湾大道的区域控规和沿线村居实情，香洲区和高新区制定了开展辖区城中旧村更新工作的详细计划，其中，香洲区将南联、银坑、连屏、海峰、沥溪、南溪、福溪、关闸、广生、洪湾等十条村，高新区将六组、东岸、后环、鸡山、银坑等五条村列入了第一批城中旧村更新的重点项目。下一步，辖区区政府（管委会）及相关职能部门将深入一线，为上述十五条旧村启动更新提供指导和服务，助力村集体经济组织开展前期工作。目前，香洲区及高新区正在制定辖区内每个旧村更新的倒推时间表和综合更新方案，将探索一条既能保障村民利益、调动村民参与旧村改造积极性，又不影响城市景观，留下城市发展隐患的旧村改造道路，力争上述15条旧村在港珠澳大桥通车前取得明显工作成效。